IMPLEMENTACJA DYREKTYWY WĘGLOWODOROWEJ
Sposób realizacji celów dyrektywy węglowodorowej w Polsce po nowelizacji ustawy Prawo geologiczne i górnicze
W związku z wejściem do Unii Europejskiej Polska została zobowiązana do wdrożenia do swojego porządku prawnego regulacji prawa wspólnotowego. W zakresie polityki energetycznej celami ujednolicania i harmonizacji prawa państw członkowskich miały być m.in. ściślejsza integracja, uwolnienie wewnętrznego rynku energetycznego od barier dla handlu w celu poprawy bezpieczeństwa dostaw, redukcji kosztów i poprawy gospodarczej konkurencyjności (1). Z tego punktu widzenia istotne było stworzenie takich warunków prawnych i faktycznych, aby konkurencyjni przedsiębiorcy z wszystkich krajów członkowskich mieli możliwość prowadzenia działalności na takich samych zasadach. W zakresie eksploatacji złóż węglowodorowych szczególne znaczenie miała dyrektywa 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów.
Dyrektywa harmonizuje regulacje państw członkowskich dotyczące udzielania koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie węglowodorów. Jej głównym założeniem jest wprowadzenie zasad wolnego rynku, przede wszystkim zasady swobody przedsiębiorczości, w zakresie eksploatacji złóż węglowodorów. W tym celu państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić przedsiębiorcom nieskrępowany, oparty o jasne i niedyskryminujące wymogi, dostęp do postępowania koncesyjnego. Ograniczenie możliwości uzyskania koncesji, uzasadnione względami bezpieczeństwa państwa, może się odnosić wyłącznie do podmiotów pochodzących z państw trzecich, tj. spoza Unii Europejskiej i Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu ( EFTA).
Dyrektywa pozostawiła możliwość zastosowania różnych form implementacji. Państwa członkowskie mogły się zdecydować na dwie niedyskryminujące i transparentne drogi udzielania koncesji.
Pierwszą z nich było wprowadzenie procedury „open door”, czyli udzielanie koncesji po zgłoszeniu wniosku przez zainteresowany podmiot, przy czym jeżeli danym obszarem zainteresowanych było więcej podmiotów, organ koncesyjny dokonywał porównania ich ofert i wybierał najlepszą.
Drugą możliwością było przeprowadzenie obowiązkowego przetargu ogłaszanego przez organ koncesyjny. Przy zastosowaniu procedury porównywania wniosków koncesje udzielane były m.in. w Hiszpanii, Niemczech i Portugalii. Z kolei w Norwegii (która jako państwo EFTA również została objęta obowiązkiem implementacji dyrektywy), Holandii i Grecji koncesje przyznawano po przeprowadzeniu przetargu.
Niektóre państwa, w tym Dania, Wielka Brytania i Francja, stosowały przy udzielaniu koncesji obie te procedury (2).
Dyrektywa wprowadziła także istotny obowiązek, aby organ koncesyjny zamieszczał informacje o obszarach, co do których będzie prowadzone postępowanie przetargowe, w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. W ogłoszeniu muszą zostać umieszczone informacje dotyczące terminów składania ofert, wymogów stawianych przedsiębiorcom oraz kryteriów, według jakich dokonywana będzie ocena wniosków. W ten sposób wszyscy przedsiębiorcy z państw członkowskich otrzymali taką samą możliwość wzięcia udziału w przetargu i uzyskania koncesji.
W Polsce implementacja dyrektywy została dokonana w ustawie Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. (3). Według jej przepisów udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie oraz na wydobywanie węglowodorów było możliwe po uzyskaniu przez przedsiębiorcę prawa użytkowania górniczego danego obszaru. Ustanowienie tego prawa powinno odbywać się w drodze przetargu, jednak szerokie ustawowe wyjątki od tej zasady spowodowały, że takie przetargi w praktyce nie były przeprowadzane. Koncesje były udzielane na podstawie wniosku złożonego przez przedsiębiorcę, bez stosowania procedur zapewniających konkurencyjność. Takie rozwiązanie wzbudzało uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu i jasności kryteriów decydujących o tym, komu przyznawana jest koncesja. Szereg przewidzianych w ustawie rozwiązań dotyczących przebiegu procedury uzyskiwania koncesji zostało przez Komisję Europejską uznanych za niezgodne z dyrektywą.
W 2007 r. Komisja Europejska wezwała Polskę do usunięcia uchybień w implementacji dyrektywy. Strona polska początkowo twierdziła, że dyrektywa została wdrożona prawidłowo, następnie wniosła o umorzenie postępowania z powodu skierowania do sejmu projektu nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wobec przedłużających się prac nad nowelizacją Komisja w 2010 r.zdecydowała się wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zarzucając Polsce wadliwą implementację dyrektywy węglowodorowej.
Zarzuty Komisji dotyczyły przede wszystkim wprowadzenia do procedury udzielania koncesji wymogów, które mogły skutkować dyskryminacją niektórych podmiotów zainteresowanych jej uzyskaniem. W wydanym 27 czerwca 2013 r. wyroku (4) Trybunał uznał, że Polska naruszyła niektóre postanowienia dyrektywy wskazane przez Komisję, część zarzutów oddalił ze względów formalnych, część uznał natomiast za bezzasadne.
Za dyskryminujący dla przedsiębiorców został uznany wynikający z polskiej ustawy wymóg, aby składając wniosek o wydanie koncesji na wydobywanie węglowodorów ze złóż, przedsiębiorca przedstawił dowód, że przysługuje mu prawo dostępu do informacji geologicznej o tym złożu. Jednocześnie wyłączne prawo nieodpłatnego dostępu do tej informacji ustawa przyznawała podmiotowi, który wcześniej uzyskał koncesję poszukiwawczo- rozpoznawczą i w związku z tym dokonywał na tym złożu prac geologicznych i który to złoże udokumentował. Wyłączne prawo przysługiwało temu przedsiębiorcy przez okres 5 lat od wygaśnięcia koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczej. W efekcie był on uprzywilejowany w stosunku do pozostałych oferentów, którzy mogli ubiegać się o koncesję dotyczącą danego złoża jedynie wtedy, gdy podmiot uprawniony udostępnił im tę informację.
Takie rozwiązanie ustawodawcy miało sprawić, że rozpoczynając z założenia niedochodową działalność poszukiwawczo-rozpoznawczą, koncesjonariusz miał pewność, że to jemu przypadną później korzyści z wydobycia surowców. Trybunał uznał jednak, że wprawdzie państwo członkowskie może przyznać jakąś formę rekompensaty przedsiębiorcy, który poniósł koszty w związku z prowadzeniem prac poszukiwawczo-rozpoznawczych, ale ta rekompensata nie może skutkować dyskryminacją innych podmiotów ubiegających się o koncesję na wydobywanie węglowodorów. W swojej opinii rzecznik generalny argumentował, że koszty poniesione w związku z prowadzeniem prac geologicznych mogą stanowić jedno z kryteriów przetargu, nawet wysoko kwalifikowane, nie mogą jednak być czynnikiem decydującym o przyznaniu koncesji wydobywczej. Taka sytuacja, występująca na gruncie polskiej ustawy, czyni przetarg czysto iluzorycznym (5).
Za niezgodny z dyrektywą został także uznany wymóg posiadania siedziby lub zakładu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez podmiot, który zamierza się ubiegać o wydanie koncesji. Powodowało to, że przedsiębiorcy z innych państw członkowskich musieli ponieść duże koszty, nie mając pewności, czy koncesję uzyskają.
Trybunał wskazał także, że wymogi stawiane przedsiębiorcom i kryteria oceny ofert w postępowaniu przetargowym nie były publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a zainteresowane podmioty mogły uzyskać informację o tych kryteriach dopiero w odpowiednim departamencie Ministerstwa Środowiska.
Kolejny zarzut dotyczył faktu, że wymogi i obowiązki nakładane na przedsiębiorców w związku z udzieleniem koncesji mogły zostać przez organ określone na dowolnym etapie postępowania, nawet już w treści samej koncesji, podczas gdy dyrektywa wymaga, ale były one znane już w momencie rozpoczęcia terminu składania ofert.
Postępowanie w sprawie naruszenia prawa unijnego przez państwo członkowskie składa się z dwóch etapów.
W pierwszym, po wniesieniu odpowiedniej skargi przez Komisję, Trybunał może uznać, że państwo naruszyło zobowiązania wynikające z prawa unijnego. W takim wypadku, jeżeli państwo nie podejmie środków zmierzających do wykonania wyroku Trybunału, Komisja jest uprawniona do wniesienia drugiej skargi, tym razem domagając się nałożenia na państwo kar pieniężnych.
W przypadku dyrektywy węglowodorowej postępowanie wobec Polski zakończyło się na pierwszym z tych orzeczeń. Komisja nie wnosiła o nałożenie na Polskę kar pieniężnych, ponieważ w międzyczasie doszło do dostosowania polskiego prawa do wymagań dyrektywy w nowelizacji Prawa geologicznego i górniczego.
Nowa ustawa Prawo geologiczne i górnicze przyjęta przez Sejm w 2011 roku (6) dokonała jednak prawidłowej implementacji dyrektywy tylko częściowo, nie wykonując wyroku Trybunału w najważniejszym punkcie – wciąż przyznając pierwszeństwo w uzyskaniu koncesji wydobywczej podmiotowi, który wcześniej udokumentował złoże. Zmian w tym zakresie dokonuje dopiero nowelizacja ustawy z lipca 2014 r.
Wchodząca w życie 1 stycznia 2015 r. nowelizacja (7) wprowadza szereg zmian dotyczących regulowania działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu i wydobywaniu węglowodorów.
Przede wszystkim udzielenie koncesji zostanie poprzedzone obligatoryjną procedurą przetargową. O zamiarze jej przeprowadzenia organ koncesyjny będzie informował w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej najpóźniej 90 dni przed upływem terminu do składania ofert, wskazując jednocześnie kryteria oceny ofert przedsiębiorców.
Nowelizacja rozwiązuje powstały w związku z orzeczeniem TSUE problem zapewnienia pierwszeństwa w wydobywaniu węglowodorów przedsiębiorcy, który rozpoznał i udokumentował złoże, bez zarzutu dyskryminacji pozostałych oferentów. Od teraz bowiem – wzorem takich krajów jak Norwegia – przedsiębiorcy będą otrzymywali jedną, wspólną koncesję na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie węglowodorów. Dzięki temu rozpoczynając prace badawcze na danym złożu, koncesjonariusz będzie miał także zapewnione prawo do późniejszego wydobywania węglowodorów z tego złoża. Jednocześnie, ponieważ przejście do fazy wydobycia nie będzie poprzedzone powtórnym przetargiem, organ nie będzie obowiązany do zapewnienia konkurującym przedsiębiorcom dostępu do działalności wydobywczej na danym złożu na równych zasadach.
Problem niedyskryminacji podmiotów ubiegających się o koncesję wydobywczą nie został jednak całkowicie rozwiązany przez nowe regulacje. Pozostaje bowiem kwestia stosowania nowelizacji do tzw. interesów w toku. Na dzień dzisiejszy większość udzielonych koncesji „łupkowych” to koncesje poszukiwawczo-rozpoznawcze wydane w myśl starych przepisów. Po ich wygaśnięciu, o ile rozpoznanie złoża zakończy się sukcesem, przedsiębiorcy będą dążyć do uzyskania pozwolenia na działalność wydobywczą. Według wciąż obowiązujących zasad, jako podmioty dysponujące wyłącznym prawem do informacji geologicznej o danym złożu, w takim postępowaniu będą korzystać z przywileju pierwszeństwa. Jednak zapewnienie im tego pierwszeństwa zostało przez TSUE uznane za dyskryminujące dla pozostałych koncernów wydobywczych.
Zasadne pozostaje pytanie, czy zastosowanie się do wyroku TSUE w tym przypadku wydaje się sprawiedliwe i zgodne z konstytucyjną zasadą zaufania do państwa. Koncerny, które zainwestowały w Polsce ogromne środki finansowe i technologiczne w rozpoznanie złoża, podejmowały decyzje biznesowe w oparciu o obowiązujące wówczas prawo, które dawało im pewność uzyskania koncesji wydobywczej. Ta pewność została wyrokiem Trybunału zachwiana.
Polski ustawodawca miał więc wybór: albo nie stosować się do wyroku Trybunału i w okresie przejściowym pozostawić przedsiębiorcom, którzy udokumentowali złoże, pierwszeństwo nabycia koncesji wydobywczej albo, stosując się do wyroku, od wejścia w życie nowelizacji wprowadzić obowiązkowy, niedyskryminujący przetarg przy udzielaniu koncesji wydobywczych.
Ostatecznie, kierując się zasadą respektowania ekspektatyw nabycia praw, zdecydowano się na pierwsze z tych rozwiązań. Zgodnie z przepisami przejściowymi przedsiębiorcy posiadający koncesje poszukiwawczo-rozpoznawcze będą mogli w okresie dwóch lat od wejścia w życie nowelizacji wystąpić do Ministerstwa Środowiska o przekształcenie jej w nową, wspólną koncesję obejmującą także wydobywanie węglowodorów. Przekształcenie koncesji będzie możliwe wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej oceny w postępowaniu kwalifikacyjnym wprowadzonym nową ustawą. Przedsiębiorcy, którzy udokumentowali złoże przed wejściem w życie ustawy, zachowają roszczenie o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi oraz wyłączne prawo nieodpłatnego korzystania z informacji geologicznej przez okres 5 lat. Takie rozwiązania wydają się być realizacją postulatów koncernów wykonawczych, które w toku prac nad nowelizacją optowały za stosowaniem do nich dotychczasowych zasad przyznawania koncesji wydobywczych.
Na tym tle rysuje się jednak problem ewentualnej odpowiedzialności państwa za niezastosowanie się do wyroku Trybunału. Po pierwsze wprowadzone rozwiązania przejściowe mogą stać się przyczyną kolejnego postępowania wszczętego przez Komisję Europejską i w efekcie doprowadzić do nałożenia na Polskę kar finansowych.
Po drugie, mogą również stanowić podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej państwa w stosunku do podmiotów, które uznają, że poniosły szkodę poprzez brak możliwości uzyskania koncesji wydobywczej. Tacy przedsiębiorcy mogą również na podstawie wyroku Trybunału próbować wzruszyć udzielone niezgodnie z nim koncesje.
Wydaje się jednak, że problem ten pozostanie czysto teoretyczny. Prawdopodobnie do końca tego roku, a więc do momentu wejścia w życie nowelizacji, nie dojdzie do udokumentowania złoża na podstawie wydanych do tej pory koncesji poszukiwawczo-rozpoznawczych, żaden z działających w Polsce koncernów nie wystąpi też o wydanie koncesji wydobywczej. Natomiast po 1 stycznia 2015 r. obowiązujące wtedy koncesje na wniosek przedsiębiorcy mogą zostać przekształcone w nowe, wspólne koncesje obejmujące także wydobywanie węglowodorów.
Dodatkowo nie będzie możliwości uzyskania koncesji wydobywczej na starych zasadach. Dzięki temu nie zajdzie konieczność udzielenia koncesji wydobywczej na postawie kwestionowanego przez TSUE prawa pierwszeństwa.
6.11.2014 r.
autor: Aleksandra Sławińska
Przypisy:
1.Uchwała Rady z 16 września 1986 r., Dz. U. z 1986 r. nr C, str. 1.
Report from the Commission to the Council on Directive 94/22/EC on the conditions for granting and using authorizations for the prospection, exploration and production of hydrocarbons,
2. Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, Dz.U. z 1994 r. Nr 27 poz. 96 z późn. zm.
3. Wyrok Trybunału z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie C 569/10Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej
4. Opinia Rzecznika Generalnego Pedra Cruza Villalóna przedstawiona w dniu 20 listopada 2012 r., sprawa C 569/10 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej
5. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 z późn. zm.
6. Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2014 r. poz. 1133.
Źródło: materiały pochodzą ze strony infolupki.pgi.gov.pl
fot: infolupki.pgi.gov.pl
